BREVE HISTORIA DE LA ACTIVIDAD FORESTAL EN LA ARGENTINA
La siguiente presentación es una breve historia del sector forestal en la Argentina, destinada especialmente a los más jóvenes y a personas de otros países. No pretende abarcar todos los aspectos, sino más bien brindar una idea general. También debe quedar claro que en él se indican algunas interpretaciones personales de algunos hechos y que ellos deben ser tomados como tales.
INTRODUCCIÓN
Con una superficie continental de 2,8 millones de kilómetros cuadrados, la República Argentina es el octavo país más extenso del planeta y el segundo de Sudamérica. Debido a su topografía y la forma de distribución de su territorio, extendido longitudinalmente de Norte a Sur, la Argentina cuenta con distintos tipos de ambientes. Asociados a ellos se encuentran formaciones boscosas de diversas clases, que van desde los bosques cálidos en el extremo Norte, hasta los bosques de las regiones frías en el extremo Sur. Esta diversidad de ambientes permite, además, la instalación exitosa de plantaciones con diferentes especies en gran parte de su territorio.
La Argentina posee una superficie de bosques de aproximadamente 31 millones de hectáreas, de las cuales unas 30 millones corresponden a bosque nativo y 1 millón a plantaciones forestales. Para tener una idea de la importancia de esta extensión mencionemos que el país más extenso de Europa, Francia, ocupa un territorio continental de casi 55 millones de hectáreas; mientras que Suecia y la fracción correspondiente a la ex República Federal de Alemania ocupan 45 millones y 24 millones de hectáreas respectivamente. Otra referencia puede ser el territorio de la provincia de Buenos Aires, que ocupa casi 31 millones de hectáreas. Como puede verse tanto el territorio nacional como su territorio boscoso conforman grandes extensiones.
Los bosques nativos cuentan con una baja proporción de especies comercialmente importantes, de las cuales sólo cuatro especies son coníferas y ninguna es del género Pinus (pinos). Por su parte, las plantaciones se han conformado y se siguen conformando con un neto predominio de especies exóticas, particularmente sauces, álamos, eucaliptos y pinos. También existen plantaciones con especies nativas, como es el caso del pino brasil (Araucaria angustifolial) en la provincia de Misiones, aunque su superficie es muy baja.
La Argentina cuenta con un régimen legal forestal, basado en la ley 13.273 denominada de "Defensa de la Riqueza Forestal", promulgada en el año 1948, y la ley 26.331 de presupuestos mínimos para bosques nativos promulgada el año 2009, más otras leyes y reglamentaciones asociadas. A nivel educativo cuenta con cinco Facultades habilitadas para emitir el título de Ingeniero Forestal y con establecimientos que otorgan títulos técnicos intermedios.
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO EN LA HISTORIA FORESTAL
Si bien la actividad forestal comercial es de aparición relativamente reciente en la Argentina, la preocupación por el recurso viene de largo tiempo atrás. El problema forestal que afectaba de manera directa e inmediata a la Antigua Buenos Aires fue tratado por su Antiguo Cabildo desde el año 1590 hasta el año 1810. Durante este período, mostró preocupación por la conservación de los bosques situados en los alrededores de la ciudad, aunque sin lograr una solución completa del problema. En el año 1590 el Cabildo prohibió la corta de los renovales de algarrobo próximos al Riachuelo; y en 1607 establece la obligatoriedad de solicitar licencia para la tala de bosques, bajo pena de perder tanto los productos como la carreta usada para su transporte.
En 1608 y con el fin de fiscalizar la tala indiscriminada de árboles, Hernandarias obligó a que las carretas pasaran frente a la casa del Alcalde pagando un arancel. Su principal interés era evitar la tala inmoderada de los bosques, con el fin de asegurar el abastecimiento de madera para las construcciones y de leña o carbón para la obtención de energía.
Ya pasada la mitad el siglo XIX aparece la primera determinación concreta en materia forestal ocurrida en el país, que fue el Decreto del Presidente Nicolás Avellaneda del 19 de abril de 1879. El fundamento del decreto dice (RN 1878/81, pág. 123:
“por diversos informes ha llegado a conocimiento del Gobierno, que individuos y compañías particulares explotan arbitrariamente los bosques de los territorios nacionales no concedidos en propiedad, como así mismo, que muchas concesiones de tierras que en ellos se solicitan para la colonización, tienen por único objeto real la corta de los montes sin orden y sin tasa, y considerando que este abuso toma cada día mayores proporciones, con perjuicio del Fisco, porque defrauda una fuente legítima de renta, y de las propias conveniencias generales, porque produce la extinción rápida del arbolado en la vecindad de las poblaciones y de las corrientes o depósitos naturales de agua”.
El decreto prohibía la corta de madera y de leña, y la elaboración de carbón de palo, en los bosques de propiedad nacional, sin la correspondiente concesión, otorgada por el Ministerio del Interior. Entre los puntos más sobresalientes de su contenido, podemos mencionar las siguientes: i) que la concesión no podía durar más de cinco años y que el área no podía superar las doce leguas kilométricas, ii) que la corta de madera sólo podía hacerse entre los meses de mayo y septiembre, es decir en invierno, y que sólo se podían cortar aquellos árboles que hubiesen alcanzado el límite natural de su desarrollo; iii) que era obligatorio el pago de una retribución por el material extraído; iv) que el obrajero estaba obligado a firmar un contrato garantizado; v) que era obligatoria la conservación de determinados bosques para uso inmediato de la población y era obligatoria la conservación de especies necesarias para construcciones y para el mantenimiento de caminos, ríos y aguadas; v) que era obligatoria la utilización adecuada de la madera, y que el carbón y la leña sólo podían provenir de árboles que no tuvieran un destino más provechoso; y vi) que para el embarque y exportación de madera, aquélla debía llevar las marcas de las iniciales de la firma y el nombre del lugar donde se hallaba el establecimiento exportador.
Puede verse que la norma contemplaba tres aspectos básicos en la producción forestal, que eran: a) que el árbol debía cortarse sólo después de alcanzado un cierto nivel de desarrollo; b) que los árboles no debían cortarse en forma arbitraria, sino que debía hacerse en función de su mejor destino; y c) que establecía una norma legal para el movimiento de la madera.
En el año 1880 este decreto fue convertido en la Ley 1054. Esta Ley autorizaba al Poder Ejecutivo a invertir hasta cuatro mil pesos fuertes en los estudios necesarios para preparar una Ordenanza Forestal de la República (Leyes Nacionales, Tomo IV, 1875-1880).
Ya en el siglo XX, la Ley 1054 es reemplazada por la Ley 4167, hecho que ocurre en el año 1902. Esta Ley establecía que “mientras no se dicte una Ley especial de bosques, el Poder Ejecutivo podrá conceder hasta 10.000 hectáreas por el diez por ciento del valor de la madera en la estación o puerto de embarque, y por el término máximo de diez años (Leyes nacionales 1901-1903, Senado de la Nación, Pág. 274). Asimismo, deroga todas las Leyes generales de tierras, bosques y yerbales anteriores a ella. Esta Ley lleva a que, en la práctica, queden pocas disposiciones en materia de regulación forestal.
Las acciones concretas para intentar revertir la situación se inician casi medio siglo después, a través de medidas técnicas y legales. En 1943 se crea la Dirección Forestal como responsable del desarrollo forestal y del control de la tala indiscriminada. Se articulan algunos mecanismos para la lucha contra los incendios forestales y se instalan las primeras Estaciones Experimentales.
En 1948 se promulga la Ley 13.273, denominada de "Defensa de la Riqueza Forestal", que crea como órgano de aplicación a la Administración Nacional de Bosques (ANB), con jurisdicción directa sobre los bosques situados en el territorio de la administración central. Recordemos que en ese momento la Argentina estaba organizada en 14 provincias y 10 gobernaciones dependientes del Gobierno Central que representaban el 40 por ciento del territorio nacional. Los bosques ubicados en las gobernaciones quedaron incluidos dentro del marco de la Ley y bajo la jurisdicción de la ANB. Por su parte, las provincias se reservaban el derecho de adhesión; aquellas que lo hicieran gozarían de ciertos beneficios indicados por la misma Ley, para lo cual tenían la obligación de crear un organismo forestal provincial, que representó el origen de las direcciones de bosques provinciales.
A partir de la promulgación de la Ley 13.273 se inicia una fuerte acción orientada a ordenar el sector productivo forestal. Las actividades se inician sobre los bosques nativos, debido a que la mayor parte de ellos se hallaban dentro de las gobernaciones y, por extensión, bajo el dominio de la ANB. Las plantaciones comerciales a gran escala aún no habían comenzado. La ANB inicia los primeros Inventarios Forestales y se incorporan los primeros lineamientos sobre Ordenación de Bosques. La escasez de experiencia local llevó a asociar en forma inseparable la técnica del Inventario Forestal con los bosques nativos, aún cuando dicha técnica también es aplicable en plantaciones; esta asociación errónea puede decirse que aún hoy persiste en nuestro medio. La escasez de antecedentes locales llevó a la necesidad de emplear métodos que en otros países ya se habían dejado de lado y que debían tomarse como transitorios, aunque puede decirse que duraron hasta la década de 1980. Para el aprovechamiento de los bosques se estableció la obligatoriedad de presentar Planes Dasocráticos sujetos a la aprobación de la autoridad.
En el año 1969 la Administración Nacional de Bosques se reestructura y se convierte en el Servicio Forestal Nacional. En 1972, la Argentina es sede del VII CONGRESO FORESTAL MUNDIAL, lo que indica la importancia que la actividad estaba alcanzando en el país en esos momentos.
En 1973 se sanciona la Ley 20.531, por la cual el Servicio Forestal Nacional pasa a denominarse Instituto Forestal Nacional, conocido como IFONA, conservando su estructura funcional y adquiriendo el carácter de organismo autárquico. A partir del año 1976, el IFONA es privado de su órgano natural de conducción y pasa a ser administrado por la figura de un Interventor, situación que duró hasta su desaparición, sin que los sucesivos gobiernos, constitucionales o no, modificaran esta situación. En el período 1978-1980, el IFONA queda privado de una importante fuente de recursos al eliminarse el Fondo Forestal y en los hechos pierde su autarquía.
A comienzos de la década de 1990 y como parte del plan de desregulación, el gobierno nacional disuelve al Instituto Forestal Nacional. La actividad forestal que estaba en manos del Estado, en ese momento centralizada en el IFONA, se dispersa en dos Secretarías, una que pasa a tratar opera las plantaciones y otra que pasa a tratar con los bosques nativos; y en un organismo autárquico de investigación y extensión que es el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Como consecuencia de estos cambios, el personal del IFONA se distribuye entre estos tres ámbitos.
Si bien fue muchas veces criticado, a través de su historia y su personal el IFONA fue pionero en el uso de fotografías aéreas e imágenes digitales para el estudio de los bosques, incorporó el concepto de Ordenación Forestal, incorporó el concepto moderno de muestreo en los inventarios forestales, incorporó las parcelas circulares de muestreo en forma masiva, inició el desarrollo masivo de ecuaciones y tablas de volumen, inició el estudio de indicadores de densidad como el Índice de Reineke, y desarrolló el primer sistema de curvas de Índice de Sitio bajo una concepción moderna. Asimismo, instaló las primeras parcelas experimentales para el estudio del crecimiento de distintas especies nativas.
La complejidad del sector llevó a la necesidad de estudios específicos. Pero la mala situación de la Administración Pública, con técnicos mal pagos y escasez de fondos para financiar proyectos eran un serio obstáculo para su ejecución. Sin embargo, y tal vez a causa de la mayor facilidad que tenía el Estado para crear nuevos organismos que para modificar a los ya existentes, llevó a la creación de organismos con escalafón propio, a fin de poder ofrecer sueldos más atractivos, sin interferir con las remuneraciones del resto de la administración. Así, se crean el Centro de Investigación Tecnológica de la Madera (CITEMA) y el Centro de Investigaciones en Celulosa y Papel (CICELPA).
LA ACTIVIDAD PRIVADA EN LA HISTORIA FORESTAL
Las plantaciones comerciales en gran escala se inician en la década de 1940. Por aquel entonces la Argentina era importadora neta de papel, por lo que se toma conciencia de lo ventajoso que sería reducir o eliminar la importación de ese elemento. Para ello se recomienda la plantación de especies exóticas de rápido crecimiento.
La mayor tasa de crecimiento de las especies exóticas, comparadas con las especies nativas, genera una suerte de “ola de entusiasmo” y vuelca el interés forestal hacia ellas en forma definitiva, situación que aún hoy perdura. Esta acción se vio favorecida por el subsidio estatal a la plantación, y por el incentivo a la instalación de industrias consumidoras de madera de esas especies.
Importantes cantidades de dinero se transfirieron hacia las plantaciones, en forma directa o indirecta, hecho que no ocurrió con los bosques nativos. Uno de los argumentos más usados para justificar el subsidio a las plantaciones fue que de esa manera se quitaba presión sobre los bosques nativos y que, por lo tanto, era una forma de protegerlos. Este argumento es cierto siempre y cuando la madera provista por las plantaciones tenga las mismas características comerciales que las especies nativas, y puedan entonces reemplazarlas. Pero esto no ocurrió en nuestro medio, al menos no plenamente, de manera que la presión sobre las especies nativas prácticamente no se modificó y la degradación del bosque nativo no se detuvo.
Con el fin de promover la forestación, se establecieron distintos mecanismos de promoción. Uno de ellos fue la desgravación impositiva, que era un mecanismo ideado para transferir fondos al sector por esta vía. Sin embargo, el resultado no fue el esperado. Una segunda alternativa fue el llamado Crédito Fiscal, por el cual el plantador recibía un subsidio por única vez, que era equivalente al 60 por ciento del costo de plantación. Sin embargo, los costos solían “exagerarse”, para que de esa forma se financiara el 100 por ciento del costo.
Tanto a causa de su origen como de su evolución, la producción forestal, el productor de madera y la industria quedaron asociados, como si todos formaran parte del mismo equipo y las necesidades de uno fueran las mismas que tenía el otro. Es así, que tanto la empresa como el productor hablan de producción de madera, sin distinciones ni diferencias. Pero mientras para la empresa, la madera es un insumo y por lo tanto un gasto, para el productor es su renta. De manera que es imposible que ambos tengan la misma interpretación sobre la producción.
Como resultado de esta suerte de mezcla es que ha predominado la valoración de la producción de madera en términos de volumen más que en términos de dinero, y ha habido una búsqueda, que continúa, por especies de rápido crecimiento, hecho que es más bien interés de la industria que del productor. Puede decirse que ha prevalecido el concepto industrial, basado en la rapidez de crecimiento de las especies, en reemplazo del concepto de renta por la calidad de la madera.
Debido a las deficiencias del sector público, el sector privado con mayor poder económico estableció su propio organismo de estudios, que actualmente recibe el nombre de Centro de Investigaciones y Experiencias Forestales (C.I.E.F.).
En la década de 1980 se inician las primeras exportaciones importantes de madera rolliza, especialmente de eucalipto. Actualmente, las provincias de Misiones, Corrientes, Entre Ríos sobre la costa del Río Uruguay y el Delta del Paraná, son en Argentina las regiones donde se concentran las plantaciones. Últimamente, también empezó a cobrar importancia el sudeste de la provincia de Buenos Aires.
Resumiendo, la preocupación por el recurso forestal es de antigua data en nuestro país, aunque la actividad forestal con sentido comercial nace apenas casi cincuenta años atrás. Durante este medio siglo sólo la parte industrial mostró un crecimiento importante, no ocurriendo lo mismo con la producción, el manejo y la investigación forestal. No puede decirse que en la Argentina haya habido un proceso de desarrollo del sector, si por tal entendemos una evolución ordenada de todos sus componentes. En estos casi cincuenta años, ni la actividad forestal ni la ciencia forestal alcanzaron en nuestro país el sitio que se merecen.
DEFICIENCIAS
A nivel industrial se han llevado a cabo inversiones importantes y con alta tecnología, aunque la mayor parte del parque es obsoleto, poco eficiente, y de baja capacidad competitiva a nivel internacional. Algunas plantas de pasta de papel y de aserrado son la excepción a esta afirmación.
Desde el comienzo, la información sobre extensión, conformación y existencias contenidas en plantaciones y bosques ha sido escasa y en gran parte poco confiable, lo que ha dificultado la definición de una Política Forestal Nacional. El primer intento por contar con un mapa nacional de bosques fue la Precarta Forestal, desarrollada por los técnicos del IFONA en colaboración con las provincias. A fines de la década del ‘80 el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo reciben un proyecto del IFONA para llevar acabo el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos e Implantados.
Recién a fines de los ’90 se inician las tareas que desembocan en el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos (PINBN), en el cual se le da prioridad a cuatro regiones forestales: Parque Chaqueño, Bosque Andino Patagónico, Selva Misionera y Selva Tucumano Boliviana. Al mismo tiempo se lleva a cabo el primer Inventario Nacional de Plantaciones Forestales.
Sin embargo, no existe información auxiliar suficiente que permita la organización de la producción. Hay déficit, entre otras cosas, de ecuaciones de volumen, tablas de rendimiento, modelos de crecimiento, estudios de mortalidad, estudios de calidad de sitio, mercados y otros.
Una parte importante de esta información debe ser observada y registrada a nivel regional, esto es, involucrando grandes extensiones de terreno. Esto no es caprichoso, simplemente se debe a que es la manera de poder cubrir un amplio rango de valores de las distintas variables involucradas y de sus combinaciones. Y el problema para generar esta información es ¿quién lo financia? Las universidades, que podrían cumplir un papel más importante que el actual, tienen severas restricciones presupuestarias. La falta de información técnica y científica dificulta el manejo correcto de los factores que hacen a la dinámica de la producción y, por ende, en la aplicación de normas de manejo y de políticas forestales.
Otra dificultad es la pretensión de usar a nivel comercial los métodos empleados en los planes de investigación. En estos últimos, los costos se centran en la forma de conseguir los fondos para llevar a cabo el estudio, pero no forma parte del estudio. Mientras que en la parte comercial los costos para la obtención de información son los que definen su aplicación o no. El error de las universidades ha sido, precisamente, pretender que el área comercial utilice los mismos criterios y métodos que utiliza el área de la investigación.
Un punto importante es la falta de controles en el aprovechamiento y extracción de la madera, a nivel provincial, derivado de su escaso personal y sus escasos medios. Ello leva a la obtención y comercialización de madera clandestina, que como tal, posee un bajo precio. Si a ello le agregamos un mercado poco transparente y poco equilibrado, vemos que la comercialización de la madera, que es el punto en donde la madera se debería convertir en dinero, es un punto crítico.
Todas estas dificultades y otras que pueden agregarse son obstáculos para la planificación, el aprovechamiento y el ordenamiento del sector forestal en la Argentina, capaz de generar importantes divisas y de cumplir una acción significativa en la conservación del medio ambiente.
En los últimos años recién ha aparecido una suerte de interés por términos como aprovechamiento sostenible o manejo forestal, aunque no siempre queda claro cuál es el alcance real de tales términos ni la complejidad que implican.
Un último comentario es para la ley nacional 26.331, de presupuestos mínimos para bosques nativos, que es de acatamiento obligatorio por parte de las provincias y que establece una serie de normas para proteger los bosques y financiar sus servicios ambientales. La ley crea un Fondo Forestal, crea un Registro de Infractores, crea un Programa de Protección de Bosques Nativos y establece la necesidad de llevar a cabo el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos. La aplicación de esta ley está recién en sus inicios, así que habrá que esperar un tiempo prudencial para poder abrir juicio al respecto.
Enrique Wabö
Biometría Forestal
Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales
Universidad Nacional de La Plata
ing.ewabo@gmail.com
